دیوان عدالت اداری بر زخم کهنه دست گذاشت

گروه اقتصادی: اخراج کارگر از مقوله‌های تفسیربردار نیست. چارچوب قانون، حدود لازم را برای کارفرمایی که می‌خواهد حکم اخراج کارگر را صادر کند، تعیین می‌کند؛ اما مجریان قانون دست خود را برای تعریفِ شمولیتِ حمایت‌هایی که باید به کارگر اخراجی تعلق گیرد، باز می‌بیند؛ البته این گفته به معنای آن نیست که کارفرمایان، تمام کارگران را در چارچوب ماده ۲۷ قانون کار اخراج می‌کنند.  بر این اساس، هرگاه کارگر در انجام وظائف محوله قصور داشته باشد و یا «آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه» را «پس از تذکرات کتبی» نقض کند، کارفرما «حق دارد» در‌ صورت «اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار» قرارداد کارگر را فسخ کند.

در این راستا کارگری که ناقض نظم کارگاه باشد، به صورت ارادی بیکار شده است؛ یعنی چون از امر کارفرما و مسئولیت‌های تعریف شده توسط او تبعیت نکرده، به کارفرما این اجازه را داده که او را بیکار کند. فردی هم که به صورت ارادی بیکار می‌شود، از شمول ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری خارج می‌شود. بیکار از نظر این آیین نامه، بیمه شده‌ای است که «بدون میل و اراده» بیکار شده است. به همین دلیل وزارت کار یا تامین اجتماعی فردی را که مثلا بر اثر اعتراض به پرداخت نشدن مزد یا جلوگیری کارفرما از تشکیل تشکل کارگری اخراج شده است، مشمول ماده ۳ نمی‌‌‌داند.

محروم ساختن کارگران از حمایت‌ها به دلایل غیرارادی
در این میان افراد بسیاری با وجود رعایت آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه بیکار می‌شوند و ادارات کار هم بیکاری آنها را ارادی تشخیص می‌دهند؛ در حالی که چنین کارگرانی چیزی را نقض نکرده‌اند؛ مثالش می‌تواند این باشد که کارگری به مرخصی رفته و کارفرما به دلیل اینکه در آن روز به حضور او نیاز داشته، حکم اخراجش را صادر کرده است؛ یا اینکه مرخصی کارگر به دلایل موجهی طولانی‌تر از مدتی شده که کارفرما با آن موافقت کرده بود؛ بگذریم از اینکه فعالان کارگری می‌گویند که کارفرمایان در هنگام صدور حکم اخراج کارگر به صورت شفاهی یا کتبی، نظر تشکل کارگری درون کارگاه را استعلام نمی‌کنند یا تشکل درون کارگاه را برای موافقت با اخراج کارگر، با خود همسو می‌کنند.

به همین دلیل احراز اجرای ماده ۲۷ قانون کار به منظور اخراج یا به زبان قانون کار «فسخ قرارداد» کارگر، در همه شرایط ممکن نیست و هیات‌های رسیدگی ادارات کار هم به ریز آنچه اتفاق افتاده ورود نمی‌کنند. به همین دلیل کارگران زیادی به حق یا نابحق با قرار گرفتن در شمول ماده ۲۷ از آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری مستثنی می‌شوند.

در این شرایط فعالان کارگری به وزارت کار توصیه می‌کنند که بی‌دلیل کارگری را از بیمه بیکاری مستثنی نکنند؛ حتی ممکن است که کارگر با فشار عوامل دورن کارگاه از کار استعفا بدهد؛ مثلا بارها پیش آمده که کارفرما نمایندگان کارگران را به گونه‌ای تحت فشار می‌گذارد که با کارگران در ارتباط نباشند یا به عنوان نماینده کارگر در جلسات تشکل کارگری شرکت، شرکت نکنند. بدین ترتیب نماینده کارگر را بدون اعمال زور، وادار به استعفا می‌کند. این بیکاری ارادی به هیچ وجه توجیه‌پذیر نیست اما اداره کار به سبب کاربرد اراده در استعفا، کارگر را از بیمه بیکاری که ابتدایی‌ترین حق یک بیمه شده‌ی اجباری است، محروم می‌کند.

در برخی از موارد، محروم‌سازی کارگر از حمایت‌های مندرج در قانون بیمه بیکاری، نشان می‌دهد که ادارات کار حساسیت چندانی برای جاری شدن قانون، پس از اخراج کارگر، به خرج نمی‌دهند و فعل کارگر را بدون توجه به دلایل بروز آن، معیار صدور رای قرار می‌دهند.

تفسیر مدیرکل بیمه بیکاری از قانون 
اینکه ادارات کار چگونه به خود اجازه می‌دهند که شمولیت یا عدم شمولیت کارگر را از قانون بیمه بیکاری و آیین‌نامه اجرایی آن استخراج و احراز کنند که چه کارگری به صورت ارادی و چه کارگری به صورت غیرارادی بیکار شده، ریشه در مجوزها و قوانینی دارد که پیش از این صادر شده‌اند و به زعم مدیران وزارت کار به جهت تفسیر قانون برای آنها اختیار ایجاد کرده‌اند.

بر اساس مفاد نامه شماره ۲۰۱۱۴۵ ـ ۱۳۹۳/۲/۱۶ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مراجع ذی‌صلاح موضوع ماده ۲۷ قانون کار، شامل هیأت‌های تشخیص و حل اختلاف با موافقت شورای اسلامی کار و انجمن‌های صنفی، به عنوان مرجع احراز قصور و بی‌نظمی و مصادیق تعیین و موارد فوق به عنوان مصادیق ترک خدمت ارادی تلقی شده‌اند.

در همین حال، چون اداره کار بنابر ماده ۸ آیین نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری، موظف است که حداکثر ظرف ۳۰ روز پس از اخذ مدارک تکمیل شده (موضوع ماده ۷ این آیین نامه) نسبت به غیر ارادی بودن بیکاری متقاضی اظهارنظر کرده و آن را به تامین اجتماعی اعلام کند، مجری قانون کار برای خود اینگونه تفسیر کرده که من می‌توانم بنابر وظیفه‌ای که قانون بر عهده‌ام گذاشته، قاعده‌ای را وضع کنم!

برای نمونه در همین نامه شماره ۲۰۱۱۴۵ مصادیق  و مستثنیاتی برای بیمه شدگان تعریف شده است؛ در حالی که برابر قانون، کارمندان وزارت کار صلاحیت مستثناسازی کسی را ندارند. از قرار معلوم در این نامه که در پاسخ به استعلام یکی از ادارت کل استانی وزارت کار، به نگارش درآمده، مدیرکل حمایت از مشاغل عنوان کرده است: «در ارتباط با سوال اول مطروحه در نامه فوق، چنانچه‌ عدم امکان حضور منظم کارگران موصوف، به منزله قصور در انجام امور محوله و خارج از ضوابط کارگاهی (ماده ۲۷ قانون کار) تشخیص داده شود موضوع بیکاری از مصادیق ارادی بودن تلقی و مشمول استفاده از مزایای بیمه بیکاری نمی‌گردد.»

شکایت برای ابطال نامه وزارت کار
با شکایت سعید کنعانی، هیات عمومی دیوان عدالت اداری نامه شماره ۲۰۱۱۴۵ مدیرکل وزارت کار را ابطال کرده است. قضات دیوان این نامه را به استناد، مواد ۲ و ۴ قانون بیمه بیکاری و ماده ۸ آیین نامه اجرایی آن ابطال کرده‌‌اند. بر اساس ماده ۸ ادارات کار صرفا می‌توانند در مورد «غیر ارادی بودن بیکاری» متقاضی مقرری بیمه بیکاری، اظهارنظر کنند.

کنعانی در شکایت خود عنوان کرده بود که بنابر دادنامه شماره ۱۹۳۲ هیات عمومی دیوان، مدیرکل حمایت از مشاغل صلاحیت وضع قاعده‌‌ی الزام آور را ندارد. کنعانی در همین حال به دادنامه وحدت رویه شماره ۲۰۸ اشاره کرده که بر مبنای آن، قانونگذار هیچ اختیاری در خصوص انشاء مصادیق قانون و مستثنیات آن ندارد؛ «زیرا تعیین مستثنیات یا اینکه چه کسانی مشمول بیمه بیکاری هستند از شئون قانونگذار بوده و کارمندان وزارت کار نمی‌توانند رأساً و بدون تجویز قبلی قانون، آن را تعیین نمایند.»

نقض حضانت از فرزند و ایجاد نگرانی برای مادران
علیرضا محجوب (دبیرکل خانه کارگر) در مورد جنبه‌های بازدارنده‌ی این رای به ایلنا، گفت: «موضوع این رای ابطال یکی از نامه‌هایی است که باعث محدودیت بیمه بیکاری برای بخش‌هایی از کارگران مانند خانم‌هایی که در دوران حاملگی یا حضانت از نوزاد به سر می‌برند، می‌شد. نامه وزارت کار، اینگونه افراد را از شمول قانون بیمه بیکاری خارج می‌کرد. عمل دیوان عدالت اداری در زمینه صدور دادنامه ۱۲۱۵ بسیار پسندیده و در دفاع از کسانی است که امکان دفاع از حقوقشان را ندارند. تعجب می‌کنم که نامه‌ای علیه حضانت از خانواده از سوی یک دستگاه دولتی صادر می‌شود. اینها دقت ندارند که وظیفه اصلی ما حضانت از خانواده و حریم آن است. در قانون اساسی بر حمایت از خانواده تاکید شده است چرا وقتی موردی به صراحت در قانون اساسی قید شد، باید نامه‌ای ضدحضانت و بر علیه خانواده را شاهد باشیم؟» 

وی افزود: «این نامه در راستای نقض حضانت و ایجاد نگرانی برای مادران نوشته شده است. این رای کاملا روشن خواهان بازگشت به قانون و دور شدن از تفسیرهایی است که بر اساس آن هرکس می‌گوید برداشت من از قانون درست‌تر است! در نتیجه قانون ملاک این رای قرار گرفته و نه تفسیر کارمندان یا دستورالعمل‌های پیچ در پیچ  و پیچ خم‌های اداری. این رای نوعی بوروکراسی زدایی از راه کسانی است که برای مدتی ناچار به حضانت از فرزند می‌شوند یا باردار هستند و نمی‌توانند به کار خود ادامه دهند. این رای نوعی دادرسی و دادگستری برای تحقق حقوق کسانی است که حقوق‌شان نادیده گرفته شده است. دلالت این رای دادنامه‌های قبلی دیوان است. پس باید هرچه سریعتر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی نسبت به احقاق حقوق افرادی، که حمایت قانون از آنها دریغ شده، اقدام کنند.»

دبیرکل خانه کارگر با اشاره به تفسیری که وزارت کار در مورد تشخیص بیکاری ارادی از غیرارادی ارائه کرده است، گفت: «دیوان با توجه به اینکه وزارت کار برابر ماده ۴ قانون بیمه بیکاری و ماده ۸ آیین نامه اجرایی، هیات‌های رسیدگی واحدهای این وزارتخانه را مرجع ارادی یا غیر ادرای بودن بیکاری تلقی کرده و آن را به جهت صدور نامه شماره ۲۰۱۱۴۵ ملاک قرار داده، وارد رسیدگی به شکایت آقای سعید کنعانی شده است. هیات عمومی دیوان در این رای اینگونه نتیجه می‌گیرد که تلقی وزارت کار از قصور کارگران یاده شده، به واسطه‌ی نقض ضوابط کارگاهی (موضوع ماده ۲۷ قانون کار) مصداق ترک ارادی کار محسوب نمی‌شود. در نتیجه این صرفا برداشت کارمند وزارتخانه از قانون، و چسباندن امور غیرارادی به ارادی محسوب می‌شود.»

رای ۱۲۱۵ بر زخم کهنه‌ دست گذاشته است
محجوب افزود: «اساسا هیچ کارگری به غیر از دلایل اضطراری و به جهت رفع بعضی حوائج خود، از مرخصی استفاده نمی‌کند؛ لذا این نامه جزء امور و تفسیرهای شاذ و من دراوردی قرار می‌گیرد. بنابراین وضعیت کارگری که قصور کرده با کارگری که به جهت اضطرار در محل کار حاضر نشده متفاوت است و نمی‌توان یک امر ارادی را به یک امر ارادی تسری داد و از آن نتایج دلخواه استخراج کرد. ماده ۲۷ قانون کار اصل را بر این گرفته که کارگر مقررات کارگاه را با توجه به تذکرات قبلی نادیده گرفته است؛ این چه ربطی به حاملگی و حضانت از فرزند دارد؟ این طرز اجرای قانون، مانند اقدام فردی می‌ماند که به او گفته‌اند سر بیاور، اما به جای سر، نیم تنه را جدا می‌کند! چنین اقدام‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایی برخلاف قانون است. در کل، رای ۱۲۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر زخم کهنه‌ای دست گذاشته است. این رای اسباب گشایش برای کارگرانی می‌شود، که مجری قانون حق را از گردن آنها برداشته است.»

تفسیر وزارت کار از ماهیت صندوق بیمه بیکاری
تفسیر خطایی که به آن اشاره شد، به جهت‌های مختلفی صادر شده است. به تعدادی از آنها اشاره کردیم اما در دادنامه ۱۲۱۵ به لایحه‌ی شماره‌ی ۸۹۵۱۵ که مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری آن را ملاک قرار داده، هم اشاره‌ شده است. بر این اساس، مدیرکل یاد شده، استدلال می‌‌کند که به جهت اینکه مقرری بیکاری بر اساس حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار است، شاغلان تمایل به بیکار شدن را دارند. بر اساس این استدلال کارگران به بهانه‌های مختلف و با میل و اراده و عمداً مرتکب اقداماتی می‌شوند که منجر به اخراج آنها توسط کارفرما شود. به زعم وزارت کار،  این اقدام کارگران ماهیت ضداشتغال دارد و موجب «تن پروری» و «سوء استفاده از بیت المال» و منابع صندوق بیمه بیکاری می‌شود.  

استدلال وزات کار علاوه بر اینکه نتایج یاد شده را به بار آورده، دارای یک اشتباه نظری است: منابع «صندوق بیمه بیکاری» متعلق به بیمه‌شدگان است و از محل حق بیمه‌های آنها تجمیع شده است. گاها پیش آمده کارگر و کارفرما بر سر اخراج کارگر با یکدیگر توافق می‌کنند؛ مشروط به اینکه کارگر تا پیش از ترک کارگاه برخی شرایط کارفرما را بپذیرد. پس از اینکه کارگر ماموریت خود را انجام داد، کارفرما نامه‌ی عدم نیاز او را صادر می‌کند. اینگونه کارگر به صورت ارادی بیکار می‌شود اما ظاهر غیرارادی دارد. چنین کارگرانی استفاده از حق بیمه‌‌‌ی خود را توجیه می‌‌‌کنند؛ چراکه می‌خواهند یکبار هم که شده، از بیمه بیکاری استفاده کنند. در نتیجه بیت‌المال دانستن صندوق بیمه بیکاری، بهانه‌تراشی برای محروم ساختن کارگر از حمایت‌های مندرج در قانون محسوب می‌شود. 
اینکه کارگر چنین تمایلی را پیدا می‌کند، هیچ ارتباطی به اینکه او را با وضع قواعد جدید و خارج از مسئولیت‌های مجری قانون محدود کنند، ندارد. چنین حرکاتی فرمولی جدید برای محروم ساختن تدریجی کل کارگران از مزایای صندوق بیمه بیکاری محسوب می‌شود؛ البته وزارت کار نشان داده که از هر مجرایی برای محدود ساختن دسترسی کارگران به این صندوق استفاده می‌کند؛ حتی اگر لازم باشد آن را بیت‌المال معرفی کند.